中共哈尔滨市委　哈尔滨市人民政府
印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施方案》的通知

各区、县（市）党委和人民政府，市委各部办委，市直各党组、党委（工委）：

　　现将《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

中共哈尔滨市委
哈尔滨市人民政府
2018年5月25日

关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施方案 

　　为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》精神，进一步提高防灾减灾救灾能力，现结合我市实际，制定本实施方案。

　　一、指导思想

　　以党的十九大精神及党中央、国务院和省委、省政府关于防灾减灾救灾工作的部署要求为指导，全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，正确处理人和自然、防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变的“三个转变”，全面提高综合防灾减灾救灾能力。

　　二、基本原则

　　（一）坚持以人为本，人民至上，把确保人民群众生命财产安全放在首位。牢固树立以人民为中心的发展思想，全力保障受灾群众基本生活，增强全民防灾减灾意识，提升公众减灾知识普及和自救互救技能，最大限度减少人员伤亡和财产损失。

　　（二）坚持预防为主、防抗救相结合。坚持防灾抗灾救灾过程有机统一，高度重视减轻灾害风险的重要性，采取综合防范措施，将常态减灾作为基础性工作常抓不懈，增强全社会抵御和应对灾害能力。

　　（三）坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害。全面分析灾害孕育、发生和演变特点，准确把握灾害衍生次生规律，综合运用政府和社会等一切可利用资源，采取多种有效手段，科学应对各类自然灾害。

　　（四）坚持分级负责，属地管理为主。市委、市政府发挥统筹指导和支持作用，区县（市）党委和政府在防灾减灾救灾工作中发挥主体作用、承担主体责任。

　　（五）坚持党委领导、政府主导，社会力量和市场机制广泛参与。各级党委和政府发挥组织领导、统筹协调、综合保障等作用，引导和组织社会力量广泛参与，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。

　　（六）坚持以专为主、专兼结合。充分发挥专业部门和机构的行业和技术优势，统筹利用非专业部门和机构以及群众的优长，形成专兼结合、群策群力的防灾减灾救灾工作合力。

　　三、工作任务和要求

　　（一）健全灾害管理体制

　　1.健全灾害管理体制机制。各级应急委员会要加强对防灾减灾救灾工作的领导，健全灾害管理体制，规范应急委、应急办、专项应急指挥部机构设置，厘清职责、配齐配强人员，大力提升防灾减灾救灾工作统筹协调能力。建立健全市、区、县（市）减灾委员会，完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理机制，充分发挥各级减灾委员会的统筹指导和综合协调作用。充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署和应急指挥作用。建立各级减灾委员会与防汛抗旱应急指挥部、气象灾害应急指挥部、地震灾害应急指挥部、地质灾害应急指挥部、森林防火应急指挥部等机构间工作协同制度，健全工作规程。统筹构建具有哈尔滨特色的防灾减灾救灾管理格局。

　　2.强化地方应急救灾主体责任。各级党委和政府负责本行政区域防灾减灾体系建设工作，全面提高防灾减灾能力。在应急救灾工作中，坚持“分级负责、属地管理为主”的原则，对达到市级应急响应等级的灾害事件，由市委、市政府发挥统筹指导和支持作用，区、县（市）党委和政府在灾害应对中发挥主体作用、承担主体责任。根据应急预案明确应急救援组织领导指挥体系，统筹使用和调配各类应急救援力量，统一组织开展应急处置工作。对未达到市级应急响应等级的灾害事件，在区、县（市）党委和政府的领导下，相应的应急委员会统筹协调有关组织指挥机构和部门做好应急处置工作。

　　3.健全灾后恢复重建工作制度。对达到市级应急响应的自然灾害，灾后恢复重建工作由市委、市政府统一领导，区、县（市）党委和政府具体负责，灾区群众广泛参与。市政府有关部门会同受灾区、县（市）按照工作流程开展灾害损失评估、次生衍生灾害隐患排查及危险性评估、住房及建筑物受损鉴定和资源环境承载能力评价。根据灾害损失情况，结合受灾区、县（市）经济发展规划，组织编制或指导编制灾后恢复重建总体规划，制定相关支持政策和措施。受灾区、县（市）党委和政府作为灾后恢复重建的责任主体和实施主体，应加强对重建工作的组织领导，建立健全恢复重建组织体系、规划体系、政策体系、实施体系和监管体系。要充分调动受灾群众积极性，积极自救，重建家园。对未达到市级应急响应的自然灾害，灾后恢复重建由受灾区、县（市）党委和政府根据实际需要组织开展。

　　（二）完善灾前预防体系

　　1.完善预警预测体系。牢固树立“防重于救、防优于救”的理念，做到未雨绸缪、关口前移。建设综合气象观测系统，提升灾害性天气中短期预报和极端气候事件预报预测能力，实现从灾害性天气预报预警向气象灾害风险预警转变。加快推进人工影响天气作业装备现代化建设，人工增雨（雪）量和人工防雹覆盖面积大幅提升。加强适应现代农业发展需要的病虫害监测预警能力建设，实现重点区域和重点作物全覆盖，建立沿边疫情阻截带监测点，有效阻截境外侵入的危险性有害生物。健全边境动物疫病疫情监测和突发疫情应急处置机制，严防非洲猪瘟等外来动物疫病传入。加强水文监测站网体系建设，提高水文预测预报预警能力和应急监测能力，满足突发事件处置需要。加快林火预警监测系统建设，加强森林草原火点和林业有害生物监测。完善群专结合、群测群防的地质灾害监测预警体系。努力提高地震烈度速报能力，在市辖区建设8—10个地震烈度速报台，积极开展主要断裂活动性探测工作，提出潜在地震风险和影响范围。农业、水务、民政、林业、国土资源、交通运输、气象等部门要加强联动，建立严密的预测预警联动体系，提高预测预警的及时性、准确性。健全灾害预警信息发布制度，加快推进突发事件预警信息发布系统建设，统一向社会发布各类灾害预警信息，提高灾害预警信息发布的准确性、时效性。充分利用各类传播渠道，通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人，扩大社会公众覆盖面，有效解决信息发布“最后一公里”问题。加强对非官方预警信息的传播管控，依法严厉打击造谣传谣行为，避免引发不必要的社会恐慌。

　　2.完善预案体系。在总体应急预案指导下，不断完善专项应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案，形成结构完整、相互衔接、横向到底、纵向到边、全程覆盖的应急预案体系。乡镇政府、街道办事处要结合自身实际制定相应的应急预案；村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织在当地乡镇政府、街道办事处的指导下制定相应的应急预案。应急预案制定单位要结合各自实际及时修订完善；要建立健全应急预案演练制度，定期开展演练。各地区各部门各单位要提前预警预测，预先做好防灾减灾救灾准备，第一时间启动应急响应和应急机制，采取有力措施控制灾害发展，尽最大努力降低灾害造成的损失，并要及时转移安置受灾人员，妥善搞好生活救助，做到超前防控、科学减灾、高效救灾。

　　3.加强避难场所建设。制定应急避难场所建设、管理、维护技术标准和规范。新建城区要合理规划建设室内外应急避难场所。将现有公园、广场、学校、体育场馆、人防工程等公共服务设施因地制宜建设或改造成应急避难场所，为受灾群众提供就近就便的安置服务。在主城区改扩建若干满足受灾害影响居民短时避险的避难场所，至少建设1处满足灾后无临时住所居民较长时间应急避险的大型综合应急避难场所。典型灾害易发区、县（市）结合人口分布和灾害隐患分布特点，新建或改扩建示范性应急避难场所，满足灾害风险区居民应急避险需求。

　　4.健全防灾减灾救灾物资储备体系。加强防汛、救灾、防火、应急药品和医疗器械、抗震等各类储备库及红十字备灾救灾物资储备站（点）建设。按照就近存储、调运迅速、保障有力的原则，综合考虑区域自然灾害特点和当地实际情况，在主要交通节点科学合理设置救灾物资储备库（点）。根据历年灾害发生频次、影响范围及受灾群众实际需求，科学确定救灾物资储备品种和规模,丰富政府实物储备、商业储备、社会协议储备和企业生产能力储备等储备类型。统筹社会资源，充分利用辖区单位现有资源开展抢险救灾，提高储备成本节约化和资源统筹利用水平，完善科学性、互补性和满足应急保障需求的减灾救灾物资储备。加强应急物流体系建设，完善铁路、公路、水运和航空等应急运力储备与调运机制。推进应急物资综合信息平台建设，提升协同保障能力。

　　（三）统筹多层次多领域综合减灾

　　1.完善信息共享机制。推进市应急联动指挥中心和市突发事件预警信息发布平台建设，整合现有应急资源，实现全市信息共享。村民委员会、居民委员会和企事业单位普遍设立相对固定的专职或兼职自然灾害信息员，加强民政、农业、水务、气象、国土资源、地震等基层服务站和信息员的整合，强化岗位技能培训，推进一站多用、一岗多责、一专多能。依据《自然灾害情况统计制度》和灾后损失评估有关技术标准，建立灾害损失评估联动和共享机制，规范工作流程，及时开展自然灾害损失综合评估。完善重特大自然灾害信息发布制度，各级减灾委员会或民政部门作为自然灾害信息发布主体，应当及时向本级党委宣传部门（政府新闻办）通报自然灾害有关情况，并按有关规定及时向社会发布，保障公众的知情权。完善社会舆情应对机制，设立临时新闻中心，建立新闻发言人制度，加强舆论管控，相关部门协调联动，推动主流媒体及时准确、公开透明、规范有序、科学适度地发布灾害应急处置新闻，确保舆论引导正确和信息传递通畅快捷。

　　2.完善协同应对机制。各级应急委员会要按照集约、节约、高效和就近就便的原则，统一配置各类应急资源，统一调动各种应急力量，集中优势资源和力量，提高应急处置效率。建立协同应对机制，以部门职能为基础、应对需要为根本，打破应对体系界限，各部门服从整体安排、抽调精干力量，聚焦主业、主动参与、发挥主要作用。建立资源统一调配机制，坚持资源配置最科学、发挥效益最大化、应对处置最高效的原则，一切从应对需要出发，在人力、物力、技术手段等方面，缺什么调什么，少什么补什么，保证应急处置工作紧急需求。建立物资装备损耗补充机制，及时补充应急处置损耗的物资和设备并修复损坏装备，确保满足应急需要的物资供应和装备正常使用。

　　3.完善军地协调联动机制。依据军队和武警部队参与抢险救灾的应急协调机制和程序方法，建立各级党委和政府协调军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度和工作程序，细化军队和武警部队参与抢险救灾的工作任务。完善灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等军地间信息通报制度。军地双方共同加强军队和武警部队应急救援突击力量建设，完善军地联合保障机制，组织军地联合演练，提升军地应急救援协助水平。

　　4.鼓励支持社会力量参与。坚持“鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助”的原则，完善社会力量参与防灾减灾救灾的政策措施、行业标准和行为准则，建立协调服务平台和信息导向平台、社会力量参与救灾行动评估和监管体系，完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制。大力发展培育、整合具有减灾救灾宗旨的社会力量，通过委托、承包、采购等方式购买社会服务，落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训等支持措施，鼓励支持社会力量发挥专业性、多样性、灵活性优势，理性、有序、全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置和恢复重建等工作，逐步从政府为主向协同治理、多元联动的减灾救灾方式转变。

　　5.突出市场机制作用。坚持“政府推动、市场运作”的原则，发挥市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的重要作用，减轻政府和群众防灾减灾救灾压力。落实国家和省、市农业信贷担保政策，建立健全农业信贷担保体系，配合省农业担保公司开展在哈政策性信贷担保业务，完善我市农牧业投融资担保服务平台建设，提高农业生产经营抵御灾害和风险的能力。不断扩大农业政策性保险保障范围、提高水平。做好按农作物关键生产期投保的农业财政巨灾指数保险试点；推广符合家庭农场、专业大户、农民合作社等适度规模经营主体的专属农业大灾保险试点。探索开展政策性森林保险、农村住房保险和建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，不断扩大保险覆盖面。在保险公司提足风险准备金的基础上，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，鼓励区、县（市）结合本地区灾害风险特点探索巨灾风险有效保障模式，有条件的地区可对城乡居民住宅地震巨灾保险等给予保费补贴。倡导企事业单位和个人投保自然灾害意外险，逐步形成灾害风险市场化分担模式。加大涉农、涉灾等保险的组织动员和支持力度，推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，利用市场杠杆激发市场主体参与防灾减灾救灾和灾后恢复重建的积极性、主动性和创造性，不断提高市场主体参与防灾减灾救灾的深度、广度和力度。

　　（四）突出减轻灾害风险

　　1.全面排查治理风险隐患。强化隐患就是险情的认识，及早发现、及时整治，掌握防灾减灾工作主动权。全面系统排查风险隐患，突出重点行业、重点部位、重点场所、重点人群，不留死角。鼓励志愿服务队和居民主动发现潜在风险隐患，及时向政府有关部门或相关组织报告。坚持有患必除、除患务尽的原则，加强风险隐患治理，限时整改到位。对限时难以完成整改的风险隐患，制定务实管用、防控有力的防范措施，确保隐患可防可控，不发生险情，并跟进抓好整改。全面开展以县为单位的自然灾害风险隐患与减灾能力调查，科学评估灾害风险，建立自然灾害风险数据库。完善动态更新机制，推进我市自然灾害风险信息化。加强地质灾害隐患点综合整治，全面完成重点防治区地质灾害防治高标准建设任务。开展城市安全风险评估工作，在煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危重点行业开展安全生产风险分级管控和隐患排查治理体系建设工作。

　　2.加强基础设施建设。制定防灾减灾救灾工程建设标准体系，加快推进农村困难群众危房改造，加强抗震设计，确保农民住房地震安全。重点提升灾害高风险区域学校、医院、居民住房、基础设施及文物保护单位的设防水平和承灾能力。加快抗旱应急水源工程、大中型灌区续建配套和节水改造工程建设，提高防汛抗旱综合防御能力。加强水利基础设施建设，加快水毁工程修复，提高水利工程度汛标准。加强地表水控制能力，逐步改善工程性缺水问题，确保水资源配置趋于合理。提高重要江河湖泊水功能区水质达标率，城镇供水水源地水质保持稳定，遏制地下水超采现象。落实饮用水水源保护区污染防治措施，加强农村饮用水源保护和水质监测，区别化整改不达标水源地。加强生物灾害防治、气象灾害防灾减灾体系和现代农业综合配套设施等方面建设，发展“互联网+智慧农业气象”，提升农业抗灾能力。加强林火阻隔系统、防火应急道路、以水灭火系统等项目建设，提高扑救林火的能力。重点加强城市消防站和消防水源建设，按照城市消防站建设标准建设消防站，做好消防水源建设规划，尤其要加强距离城市消防站较远的乡镇消防水源建设，全面提高城市和农村火灾控制能力。有序推进海绵城市建设，修复城市水生态，涵养水资源，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

　　3.广泛开展减灾宣传教育。加强社区风险管理，统筹社区层面减灾资源和力量，引导社会组织、专业社工、金融保险和企业多元参与，编制社区灾害风险图，加强社区应急预案编制和演练，引导各类业余队伍创作表演减灾节目、充当防灾减灾义务宣传员，深入开展综合减灾示范社区、气象防灾减灾社区、地震安全示范社区创建活动，不断提高社会基本单元防灾减灾能力。按照省有关部署逐步开展综合减灾示范区、县（市）创建活动，提高基层减灾能力。结合学生年龄特点，利用学校校本课程，开展防灾减灾教育活动，并定期开展应对洪水、火灾、地震等灾害自救演练，每所学校每学期组织紧急疏散避险演练不少于1次，不断提高师生自救互救能力。全社会开展经常性防灾减灾宣传教育活动，组织应急救护技能培训和逃生避险演练，机关、企事业单位、社区、村（屯）等部门和单位要结合自身灾害特点、人员构成实际，每年至少分别组织1次实用性强、覆盖人群广的防灾减灾宣传教育培训和逃生避险演练，鼓励和支持以家庭为单元储备灾害应急物品，提升社会公众风险防范意识和自救互救技能。广播、电视、报纸、网络等官方主流媒体，采取专题专栏、公益广告、滚动字幕等形式开展防灾减灾救灾公益宣传和动员。各类防灾减灾救灾纪念日和专题宣传周（月）期间，广播、电视各频率（道）每日至少3次、报纸和网络每日在主要版面无偿进行防灾减灾救灾公益宣传和动员，扩大社会宣传和动员覆盖面。充分发挥行业部门、科普机构、高等院校、科研院所等单位的资源优势，建设消防、气象、防震、卫生等多类型、综合性科普宣传教育基地，通过原理实验、场景模拟、现实体验等形式，满足群众多层次多样化需求。将防灾减灾理念融入产业发展之中，建立与产业相关的宣传教育基地或站（室），提高防灾减灾宣传教育效果。

　　四、实施步骤

　　（一）制定方案阶段（2018年6月30日前）。各区、县（市）党委和政府要按照本实施方案明确的任务和要求，结合各自实际制定具体实施方案；各牵头部门要根据任务要求和责任分工制定细化的落实方案。各地区、各牵头部门需于6月30前将方案报市减灾委员会办公室。

　　（二）推进落实阶段（自2018年1月1日开始）。按照本实施方案明确的任务要求和责任分工，以及各地区各部门各单位制定的具体方案安排，认真开展相关工作。各牵头部门定期将工作推进情况报市减灾委员会办公室。

　　（三）评估考核阶段（自2018年10月1日开始）。按照工作进程安排，于每年10月对当年应完成工作任务进行评估、考核，全面推进各项工作开展，确保防灾减灾救灾体制机制改革任务落到实处。

　　五、保障措施

　　（一）强化法治保障。进一步完善与法律法规配套、符合实际的地方性防灾减灾相关制度。市减灾委员会成员单位要及时修订各类自然灾害专项应急预案和工作规程，细化防灾减灾技术规范和标准，形成以专项防灾减灾法规规章为骨干、应急预案和技术标准相配套的防灾减灾制度体系，推进防灾减灾救灾制度化。

　　（二）加强应急队伍和装备建设。加快安全生产救援基地、水上救援基地、紧急医学救援中心、地震高寒救援基地、消防救援训练基地、海事综合基地等基地建设，加强防汛抢险队伍、扑火队伍、安全生产地方骨干队伍、卫生应急队伍、地震灾害紧急救援队、多种形式消防队伍、心理救援队等各类应急队伍及红十字民间救援队建设，开展经常性应急培训和演练，配备个人防护装备、应急通讯设备和应急救援设备，提高紧急救援和灾后心理危机干预能力。建立健全应急救援期社会物资、运输工具和设施装备等的征用和补偿机制。

　　（三）提高科技支撑水平。以社会治理智能化为牵引，统筹协调各方面科技资源和力量，充分发挥专家学者的决策支撑作用，完善专家咨询制度，建立科技支撑防灾减灾救灾政策措施和长效机制。加强测绘地理信息成果资料保障及技术支撑，组织灾区现场影像获取，开展灾情监测和空间分析。推广防汛抗旱、地质灾害监测、减隔震、城市消防远程监控、地理信息等新技术、新方法，为防御重特大灾害和减灾救灾工作提供科技支撑。鼓励市属高等院校开设防灾减灾课程，支持科研院所加强防灾减灾救灾基础理论、关键技术和新材料新产品的研发转化和推广应用，通过市科技计划（专项、基金等），对符合条件的防灾减灾救灾等领域科研活动给予支持，加强科技条件平台建设。引导工业企业加大防灾减灾救灾产品研发力度，鼓励其制造高科技、高性能的防灾减灾救灾产品，提高应急产品保障能力。

　　（四）加大资金投入。健全防灾减灾救灾资金多元投入机制，完善各级救灾补助政策，拓宽资金投入渠道，加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、物资生产储备、科普宣传、媒体宣传和教育培训等方面经费投入。按照救灾资金分级负担原则，各区、县（市）要建立健全与经济社会发展水平相适应的受灾人员补助标准，稳步提升受灾群众生活保障能力。各级财政继续支持开展灾害风险防范、风险调查与评估、基层减灾能力建设、物资生产储备、科普宣传教育等防灾减灾相关工作。鼓励社会力量投入防灾减灾救灾工作，提高社区和家庭自救互救能力。各级政府要加强对防灾减灾救灾资金的统筹管理，提高资金使用效益。

　　（五）强化组织实施。各地区各部门各单位要以高度的政治责任感和历史使命感，加强组织领导，加大工作力度，采取有效措施，确保本实施方案确定的各项工作任务落到实处。要加强协调，统筹推进，对实施进度进行跟踪分析和督促检查。要因地制宜，积极探索，充分发挥主观能动性和创造性，破解难题、积累经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革深入开展。要与时俱进，不断更新工作理念、创新体制机制、完善方式方法，更好地保障改善民生、服务全市经济社会发展。